隨著環(huán)境問題的日益突出以及資源稀缺壓力的逐漸增大，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR）的重要性逐步凸顯。為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的廢棄物問題，全世界已有20多個(gè)國家和地區(qū)通過立法確立了基于生產(chǎn)者責(zé)任延伸原則的廢舊產(chǎn)品回收管理制度體系，并取得一定成效。在可持續(xù)發(fā)展需求和國外貿(mào)易壁壘的影響下，我國政府也陸續(xù)出臺(tái)了一些EPR相關(guān)的法律法規(guī)，但卻收效甚微。我國政府和企業(yè)在EPR實(shí)施問題上遇到的困難正是生產(chǎn)者延伸責(zé)任研究的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)。

【關(guān)于ERD制度（生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度）】

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度要求生產(chǎn)者對所生產(chǎn)產(chǎn)品承擔(dān)資源環(huán)境責(zé)任，該責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸至產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用等全生命周期。實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸，對加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有積極的意義。

垃圾，尤其是含有多種有毒有害物質(zhì)的電子垃圾，已經(jīng)成為全球面臨的環(huán)境問題。根據(jù)聯(lián)合國大學(xué)發(fā)布的《2014年全球電子垃圾監(jiān)控》，2014年全球共產(chǎn)生4180萬噸電子垃圾，其中，中國產(chǎn)生600萬噸，占比14.3%，體量不容小覷。

以手機(jī)為例，中國信息通信研究院數(shù)據(jù)顯示，2016年中國手機(jī)市場出貨量為5.6億部。業(yè)界預(yù)測未來幾年中國每年更新的手機(jī)數(shù)量可能會(huì)達(dá)到4億至5億部，而此前廢舊手機(jī)的沉積量就已達(dá)到10億部左右。這些被棄之不用的產(chǎn)品給環(huán)境帶來了巨大隱患。

很快，中國電子產(chǎn)品行業(yè)將面臨新的環(huán)保制度壓力。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）制度推行方案，發(fā)改委、環(huán)保部等政府部門需在2017年底前提出電器電子產(chǎn)品回收處理工作方案。國務(wù)院同時(shí)提出，到2025年，中國將基本完善重點(diǎn)品種的EPR制度，產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)“取得重大進(jìn)展”，至少一半的廢棄產(chǎn)品得到規(guī)范回收與循環(huán)利用。

新的EPR制度定義了四項(xiàng)生產(chǎn)者的環(huán)境責(zé)任，分別是：開展生態(tài)設(shè)計(jì)、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強(qiáng)信息公開。前兩項(xiàng)試圖從源頭減少產(chǎn)品環(huán)境足跡，后兩項(xiàng)則試圖讓生產(chǎn)者承擔(dān)起產(chǎn)品全生命周期的追溯和回收責(zé)任。

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授童昕長期以來關(guān)注EPR制度，她認(rèn)為，廢物管理一直都不是環(huán)保部一家之責(zé)，主要問題是九龍治水，條塊分割矛盾比較突出。新的制度“定了調(diào)子”：全鏈條都要負(fù)起責(zé)任，而生產(chǎn)者又是這個(gè)鏈條的關(guān)鍵。

首批將推行EPR的重點(diǎn)產(chǎn)品為四類，分別是電器：電子產(chǎn)品、汽車、鉛酸蓄電池和飲料包裝。

對這些行業(yè)而言，實(shí)行EPR必然意味著成本的增加。對此，聯(lián)合國環(huán)境署-同濟(jì)大學(xué)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展學(xué)院教授杜歡政認(rèn)為，成本的確是生產(chǎn)者關(guān)心的重要問題，但是名義上是生產(chǎn)者責(zé)任，其實(shí)最終會(huì)通過產(chǎn)品價(jià)格的上漲，轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上，這一點(diǎn)在選擇試點(diǎn)行業(yè)的時(shí)候就已經(jīng)列入考慮。

以家電行業(yè)為例，其產(chǎn)業(yè)集聚度高，大企業(yè)占市場份額的八到九成，在這樣的行業(yè)中，生產(chǎn)者如果將環(huán)境成本內(nèi)化到生產(chǎn)過程中，其導(dǎo)致的成本上升是全行業(yè)性的。這意味著如果上升的成本難以在盈利空間內(nèi)被消化，那么產(chǎn)品的價(jià)格會(huì)以整個(gè)行業(yè)的維度上漲，最終由消費(fèi)者承擔(dān)。

新的EPR制度試圖完善中國現(xiàn)有的廢棄電子產(chǎn)品回收利用制度。此前，中國于2008年頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，提出了在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生，以及生產(chǎn)者對產(chǎn)品全生命周期環(huán)境足跡負(fù)責(zé)的原則，但并未提出可操作性的管理規(guī)章。

2009年，中國推出具有操作性的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，其中包括廢棄電子電器產(chǎn)品的目錄制度、電子產(chǎn)品處理基金制度、處理企業(yè)資格許可制度等一系列沿用至今的制度。但這一條例只局限在回收處置環(huán)節(jié)的規(guī)范化，并不嘗試倒逼生產(chǎn)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的改善。新的EPR制度是首次在操作層面，從原料選擇、產(chǎn)品設(shè)計(jì)到回收處理，將產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境足跡的控制納入實(shí)際操作規(guī)程中。

此外，EPR制度還希望探索新的促進(jìn)電子垃圾正規(guī)回收的方式。例如，該制度首次提出建立依托互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的電子產(chǎn)品回收機(jī)制，以方便消費(fèi)者更多地使用正規(guī)渠道，而非隨意丟棄或賣給非正規(guī)廢品回收者。

將市場機(jī)制和垃圾回收的公共事業(yè)有效結(jié)合、形成符合消費(fèi)者習(xí)慣的新的回收渠道，是EPR制度開啟的改革方向。

事實(shí)上，已經(jīng)有一批電子垃圾回收網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在探索正規(guī)而市場化的新模式，例如香蕉皮、阿拉環(huán)保網(wǎng)、回收哥、咸魚、愛回收等。

【EPR制度與非正式回收大軍】

政府之所以要想方設(shè)法促進(jìn)正規(guī)回收處理的普及，是因?yàn)槟壳爸袊蟛糠蛛娮永@過了正規(guī)渠道，流入無資質(zhì)的回收者和處理商手中。據(jù)中國家用電器研究院的調(diào)研，2015年，非正規(guī)渠道回收了86%的廢棄電子產(chǎn)品。

政府對于電子廢棄物處理企業(yè)有著嚴(yán)格的資格許可和總量控制，目前拿到環(huán)保部處理資格許可的企業(yè)僅有109家。多位專家告訴中外對話，由于大量廢棄產(chǎn)品被不規(guī)范的小工廠、小攤販?zhǔn)杖?，正?guī)處理企業(yè)根本“吃不飽”，設(shè)備大比例空轉(zhuǎn)。

工信部中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院（賽迪智庫）節(jié)能與環(huán)保研究所副所長李博洋表示，有資質(zhì)的處理企業(yè)需要建設(shè)符合國家環(huán)保要求的生產(chǎn)線，采用合規(guī)的技術(shù)和設(shè)備對廢棄物進(jìn)行拆解、處置、利用等，而且需要對員工實(shí)施基本的勞動(dòng)保護(hù)，一條生產(chǎn)線就好幾千萬，在與個(gè)體游商的成本競爭中完全不占優(yōu)勢。

盡管電子產(chǎn)品處理基金對正規(guī)處理廠家予以補(bǔ)貼，但按季度發(fā)放的補(bǔ)貼在實(shí)際操作中有相當(dāng)程度的拖欠，甚至有拖欠一年以上的情況。

李博洋坦言，非正規(guī)渠道不可控且難以監(jiān)管，所以政府希望把廢棄產(chǎn)品盡量拉到正規(guī)渠道來。

但個(gè)體拾荒者也對城市環(huán)境的維持起著重要的作用。EPR制度只能觸及正規(guī)的生產(chǎn)和回收企業(yè)，忽略了這個(gè)群體。

非正式回收和處理一方面導(dǎo)致低價(jià)值零部件的隨意丟棄，產(chǎn)生二次污染，加重環(huán)境負(fù)擔(dān)。另一方面，在失業(yè)保險(xiǎn)、勞動(dòng)安全和健康方面，非正規(guī)回收業(yè)者不受法律保護(hù)，屬于不受制度照拂的弱勢群體。事實(shí)上，對這些必要環(huán)節(jié)的省略正是這一灰色產(chǎn)業(yè)鏈的競爭優(yōu)勢所在。童昕表示，正規(guī)和非正規(guī)回收處理之間的關(guān)系，是目前政策面臨的一個(gè)比較棘手的問題，如果不控制拾荒的部分，體系建了也是白建，根本收不到廢棄物。但她又強(qiáng)調(diào)，簡單的剝奪拾荒者的飯碗是否可行，仍然是一個(gè)復(fù)雜的問題。